.jpg)
Концепция развития правового статуса городских агломераций
Стратегия пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года отмечает, что в России сформировалось около 40 крупныхгородских агломераций (общее население агломерации от 500 тыс. человек до 1 млн человек) и крупнейших городских агломераций (общее население агломерации – свыше 1 млн человек),в большинстве из которых численность населения с начала 2000-х годовустойчиво возрастает и в настоящее время превысила 73 млн. человек.
Ключевыми процессами, связанными с формированием городских агломераций. являются:
- маятниковая трудовая миграция населения из смежных территорий в города;
- формирование в пригородных территориях развитой экономической и социальной инфраструктуры;
- сквозное планирование развития транспорта и дорожной сети городов и смежных населенных пунктов, в том числе развитие сквозных транспортных маршрутов;
- стандартизация благоустройства на территориях городов и смежных населенных пунктов;
- доступность и единство принципов медицинского обслуживания жителей вне зависимости от места проживания;
- единая культурная политика: событийное наполнение и синхронизация планирования;
- внедрение единых стандартов и решений «Умного города» в городах и смежных населенных пунктах.
Наиболее значимыми проектами формирования агломераций являются города-спутники, активно развивающиеся в советский период и получившие определенную профилизацию в качестве научных центров, транспортных узлов, промышленных центров.
Городскую агломерацию стоит отличать от практики формирования крупных городских округов. Так, присоединение муниципального образования к городу путем включения в городской округ влечет прекращение самостоятельности муниципального образования, в то время как агломерация – это форма постоянного сотрудничества муниципальных образований, основанная на едином планировании социально-экономического развития.
Для управления агломерационным развитием необходимо учитывать следующие обстоятельства:
- различия в возникновении и формально-юридическом оформлении агломераций;
- необходимость синхронизации документов стратегического планирования всех видов, принимаемых в муниципальных образованиях, входящихв городские агломерации;
- введение нового документа стратегического планирования - комплексного плана - программы развития городских агломераций, устанавливающего общие для всех муниципальных образованийцели и задачи развития;
- целесообразность развития агломерационного подхода в осуществлении натерритории городских агломерациймероприятий национальных проектови региональных проектов;
- возможность установления вгородских агломерациях единых стандартов ирамочных норм осуществленияполномочий, исполнения муниципальных функций и предоставлениямуниципальных услуг всферах транспорта, культуры, здравоохранения,социального обслуживания, образования, торговли, благоустройства,градостроительства и архитектуры,жилищно-коммунального хозяйства,дорожной деятельности.
Под городской агломерацией стоит понимать различные формы взаимодействия между муниципальными образованиями, среди которых обязательно присутствует городскойокруг или городское поселение, вокруг которого для координации решения вопросовместного значения объединяются смежныемуниципальные образования. Вто же время возможно создание полицентрическихагломераций, где центрами выступает несколько различных по степени экономического развития городов.
Ключевой характеристикой городскойагломерации является решение вопросовее развития на договорной основе, когдамуниципальные образования-участникиагломерации самостоятельно определяютнаправления иформы решения вопросовместного значения, принимают сквозныепланы, модельные механизмы ирешения,используемые всеми участниками агломерации. Так, например, внедрение единойтранспортной карты оплаты проезда дляиспользования вгороде ипригородных поселках потребует принятия совместногорешения овзаимном пользовании технологической инфраструктурой карты оплатыпроезда. При этом такое пользование будетиметь изначально консенсуальный характер.
Ключевым документом городской агломерации должно стать специальное агломерационное соглашение, в котором содержатся следующие положения о:
- целях и направлениях сотрудничества муниципальных образований;
- границах городской агломерации;
- порядкепринятия совместных решений органамиместного самоуправления городских агломераций;
- управляющей организации городской агломерации.
Определенную сложность для агломерационных процессов представляет наличиеуучастника агломерации статуса территории опережающего социально-экономического развития (ТОСЭР) или особой экономической зоны (ОЭЗ). При том, что местноесамоуправление в таких формах территориального управления не ограничено юридически, фактическое планирование социально-экономического развития и выборанаиболее приемлемых управленческих решений на местном уровне должно осуществляться с широким участием управляющих структурТОСЭР и ОЭЗ.
В настоящее время городские агломерации не урегулированы в законодательстве как самостоятельное управленческое явление, в связи с чем реальное управление агломерацией осуществляется путем принятия пусть согласуемых между собой, но самостоятельных муниципальных актов. Такое обстоятельство влечет отсутствие единых приоритетов управления, что может привести к рассинхронизации действий муниципальных образований-участников агломераций. Особо значима такая рассинхронизация в случае бюджетного процесса, что может привести к снижению расходов на агломерационные проекты.
При этом целесообразно оказать содействие участникам агломераций вразработке агломерационных соглашений, так каквозможны различные подходы кпостроению взаимоотношений внутри городскойагломерации. Для этого возможно наделитьфедеральный орган исполнительной властиправом по разработке типовых агломерационных соглашений, учитывающих различные особенности процессов объединенияв агломерацию.
Городские агломерации должны иметь документы, определяющие планированиеи управление ими:
- паспорт городской агломерации;
- схему городской агломерации;
- комплексный план-программуразвития городской агломерации.
Паспорт городской агломерации включаетв себя географическое, экономическое, социальное, демографическое, транспортное,экологическое описание городской агломерации. Паспорт будет играть не толькоинформационную роль, но иопределятьосновные задачи и вызовы, с которыми сталкивается агломерация.
Схема городской агломерации представляет собой укрупненную (объединенную) схему территориального и градостроительногопланирования всех муниципальных образований-участников городской агломерации.
Это позволит установить общий каркас инфраструктурного развития.
Комплексный план-программа развития городской агломерации представляет собойдокумент стратегического планированияособого типа, определяющий общие направления социально-экономического развития муниципальных образований-участников городских агломераций. При этомкомплексный план-программу развития городской агломерации целесообразно составлять на среднесрочную перспективу в5 лет,что позволит увязать реализацию проектовразвития с экономическим циклом, выявитьустойчивые тенденции ипровести оценкурезультатов.
Для обеспечения координации деятельности участников агломерации необходимо использовать потенциал автономнойорганизационной структуры. Опыт законодательного регулирования различныхформ управления территориями позволяетпредположить, что роль координирующейструктуры должна носить отдельная управляющая организация, учреждаемая всемиучастниками агломерации.
При этом основными функциями управляющей организации могут являться:
- разработка проектов совместныхмуниципальных правовых актов;
- разработка документовстратегического планирования науровне агломерации и на уровнеобразующих ее муниципальныхобразований;
- представительство интересови взаимодействие с органамипубличной власти различного уровня.
Важнейшим вопросом развития городских агломераций является специальная государственная поддержка агломерационных проектов, являющихся по своей природе проектами межмуниципального сотрудничества. Особенно явно это становится в рамках привлечения частных инвестиций, когда регион может брать на себя гарантийные или финансовые обязательства, а муниципальные образования, в интересах которых реализуется проект, выступают как равноправные стороны отношений с частными партнерами.
Актуальным способом учета агломерационного фактора в развитии страны может стать учет сложившихся и складывающихся агломераций в рамках реализации национальных проектов на уровне исполнения региональных проектов, когда общенациональные цели формируются в целом по стране, а в регионах, помимо прочего, выделяется и вклад агломераций в достижение национальных целей.
Для обеспечения качественного управления агломерацией и эффективной обратнойсвязи при управляющей организации стоитобразовать совет городской агломерации,в который включаются представители:
- крупнейших налогоплательщиковагломерации;
- образовательных и научныхорганизаций;
- деловых объединений;
- общественных организаций;
- иных организаций и объединений.
Совет городской агломерации формируетсяиз кандидатов, предлагаемых представительными органами муниципальных образований-участников городской агломерации.
Совет городской агломерации осуществляет согласование планов деятельности уполномоченных органов или управляющейорганизации, согласовывает проекты совместных муниципальных правовых актов,подготовленных ими, рассматривает и утверждает отчеты об их деятельности.
Важнейшим вопросом является проведениеоценки развития городских агломераций.
Для этого целесообразно проводить на ежегодной основе независимую оценку путемсбора данных официальной статистики, ведомственных данных, опросов. Организация такой оценки должна осуществлятьсясоветом городской агломерации.
Для накопления сведений о ходе и результатах развития агломераций, тиражированиялучших агломерационных практик целесообразно использовать потенциал информационных систем. Для этого целесообразносоздать федеральную государственную информационную систему - государственный реестр городских агломераций, содержащую:
- паспорта городских агломераций;
- схемы городских агломераций;
- комплексные планы - программы развития городских агломераций;
- совместные муниципальные правовыеакты городских агломераций;
- сведения об управляющихорганизациях и профильных органах публичной власти;
- результаты оценки развитиягородских агломераций.
Не менее важным вопросом остается бюджетное планирование внутри городскойагломерации. Для этого необходимо принятие иразработка совместного документа - основных направлений бюджетной политики городской агломерации - сучетомкоторого разрабатываются местные бюджеты участников агломерации.
Важны вопросом является подготовка совместных муниципальных правовых актов. Полномочием по разработке таких актов должна быть наделена управляющая организация.
Проекты совместных муниципальных правовых актов направляются впредставительные органы муниципальных образований-участников городских агломерацийи подлежат первоочередному рассмотрению.
Совместные муниципальные правовые актыгородских агломераций содержат правилаорганизации деятельности органов местного самоуправления по единообразному решению вопросов местного значения в муниципальных образованиях-участниках агломерации.
Совместные муниципальные правовые актыгородских агломераций утверждаются решениями органов местного самоуправленияв один день иимеют единые выходные реквизиты.
Муниципальные образования, граничащие с участниками городских агломераций, должны иметь право войти в состав городской агломерации, подписав агломерационное соглашение и распространив на себядействие совместных муниципальных актов.
Для предоставления жителям городскихагломераций услуг ипроведения работ могут создаваться межмуниципальные хозяйственные общества, вкоторых участвуютвсе муниципальные образования-участники городских агломераций. Хозяйственныеобщества городских агломераций действуютвсоответствии сдействующим гражданским законодательством.
Наиболее важным для жителей городских агломераций вопросом является наличие единого стандарта и качества предоставления муниципальных услуг и услуг, оказываемых муниципальными организациями, а также организациями, предоставляющими услуги в сфере пассажирских перевозок, занятости, культуры, коммунального обслуживания и многих других сферах.
Для развития городских агломераций как особого механизма управления развитием территорий потребуется формирование нового набора полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, направленных на взаимное согласование и обязательный учет мнения всех участников работы по подготовке управленческих решений. Это напрямую связано с сохранением самостоятельности муниципальных образований, образующих городскую агломерацию.
Городская агломерация подлежит упразднению в следующих случаях:
- выхода всех сторон из агломерационного соглашения, либо когда только одна сторона остается участникомагломерационного соглашения;
- принятия совместного муниципального правового акта опрекращениигородской агломерации.
Для развития городских агломераций как высоко значимого направления развития территорийрезолюция Общего собрания Общероссийского конгресса муниципальных образований, состоявшегося 20 мая 2021 г. предлагает использовать следующие инструменты:
- развитие законодательства о городских агломерациях с определением и возможностью развития правового статуса городских агломераций как особых форм межмуниципального сотрудничества по реализации межмуниципальных проектов социально-экономического развития территорий;
- содействие формированию в границах агломераций современной городской среды, единой системы дорожно-транспортной и коммунально-энергетической инфраструктуры, систем предоставления социальных услуг и «обратной связи» с населением;
- вовлечение органов местного самоуправления крупных и крупнейших городов, городов-миллионников в реализацию на местном уровне государственных функций и предоставление государственных услуг;
- формирование механизма перераспределения отдельных полномочий федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в пользу органов местного самоуправления крупных городов и городов-миллионников;
- разработка порядка подготовки, реализации и мониторинга долгосрочных планов социально-экономического развития крупных и крупнейших городских агломераций (в т.ч. межрегионального значения);
- подготовка предложений по организационно-финансовому обеспечению реализации долгосрочных планов социально-экономического развития крупных и крупнейших городских агломераций;
- обеспечение транспортной доступности территорий муниципальных образований, в том числе путем формирования современных транспортно-дорожных сетей, строительства, капитального и текущего ремонта автомобильных дорог;
- приоритет сохранения объектов инженерной, коммунальной, социальной и транспортной инфраструктуры муниципальных образований при оптимизации бюджетных расходов.